從2004年稻谷實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)以來(lái)，單邊上漲的最低收購(gòu)價(jià)推動(dòng)了糧食產(chǎn)量的不斷提升，由于全球價(jià)格波動(dòng)與口糧消費(fèi)增長(zhǎng)的停滯，多余的糧食不斷積累，形成了國(guó)家糧食庫(kù)存。根據(jù)全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息系統(tǒng)（聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織）的測(cè)算，目前全球谷物庫(kù)存中有接近一半的庫(kù)存在中國(guó)，糧食安全冗余程度大幅度提高的同時(shí)，也帶來(lái)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的一系列問題。筆者將從農(nóng)戶行為決策入手，討論國(guó)家儲(chǔ)備的作用，并試圖給出一些可能的答案。
一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的
改革開放近40年來(lái)，中國(guó)農(nóng)耕形態(tài)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻的變化：從傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)生計(jì)模式逐步過渡到以交換為目的的商品農(nóng)業(yè)模式。傳統(tǒng)意義上，自給自足的生計(jì)農(nóng)業(yè)模式目的是產(chǎn)出最大化，因?yàn)樽晕夜蛡虿挥每紤]外出務(wù)工的機(jī)會(huì)成本，這也成就了整個(gè)東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)精耕細(xì)作的歷史傳承。當(dāng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增加，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品的交換關(guān)系發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入、交換關(guān)系日趨成熟，促進(jìn)了以交換為目的的商品農(nóng)業(yè)發(fā)展，生計(jì)農(nóng)業(yè)逐步解體。
2016年農(nóng)村居民可支配收入為12363元，其中家庭經(jīng)營(yíng)性收入為4741元，占38%。這一比例可以從兩個(gè)角度進(jìn)行理解：從農(nóng)民個(gè)體角度，如果既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又外出務(wù)工的話，那么全年38%的收入從農(nóng)業(yè)中獲得，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不能提供主要的收入來(lái)源；如果從農(nóng)民整體角度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和外出務(wù)工分離開的話，那么意味著只有38%的農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩種情形都是合理存在的，出于簡(jiǎn)化問題的思路，可以認(rèn)為：兼業(yè)和專業(yè)農(nóng)戶并存的事實(shí)是生計(jì)農(nóng)業(yè)與商品農(nóng)業(yè)并存的一個(gè)反映。
因此，當(dāng)前生計(jì)農(nóng)業(yè)與商品農(nóng)業(yè)并存的形態(tài)僅僅是過渡形態(tài)，不是最終形態(tài)。從事生計(jì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者要么轉(zhuǎn)向商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要么放棄生計(jì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這更加符合歷史發(fā)展的規(guī)律。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年全國(guó)共有3.1億農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員，占全國(guó)8億勞動(dòng)力的39%，2016年第一產(chǎn)業(yè)GDP占比為8.6%。城鄉(xiāng)融合發(fā)展之后的必然結(jié)果是要素收益均等化，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的退出和轉(zhuǎn)移。根據(jù)上述分析，能夠判斷的是：未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將漸次進(jìn)入商品農(nóng)業(yè)模式形態(tài)，生計(jì)農(nóng)業(yè)將最終消失，這一點(diǎn)可以交給實(shí)踐和歷史去檢驗(yàn)。
從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，2016年中國(guó)有2億個(gè)農(nóng)戶，其中398萬(wàn)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶，約占2%，這些生產(chǎn)主體主要從事商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為都是為了交換；對(duì)于剩下的大部分農(nóng)戶而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目的是降低生活成本，減少生活費(fèi)用支出，盡管在主觀上也希望能夠通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更多收入，但是在客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，所以通過兼業(yè)（外出務(wù)工等）來(lái)增加收入，藉此改善生活。由于家庭經(jīng)營(yíng)收入占可支配收入的比例不斷下降，生計(jì)保障功能持續(xù)弱化，使得生計(jì)農(nóng)戶在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)不斷下降，更多的決策行為是經(jīng)驗(yàn)或從眾；相反，由于逐利動(dòng)機(jī)的存在，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶更愿意持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的水平與能力。
二、政府的任務(wù)
二戰(zhàn)以后，隨著全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是綠色革命之后，食物獲取比歷史任何時(shí)期都來(lái)得更為容易。根據(jù)世界銀行公布數(shù)據(jù)，1947年全球人口25億人中有12億人處于營(yíng)養(yǎng)不良狀態(tài)，而目前全球75億人中只有8億人營(yíng)養(yǎng)不良。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，基本擺脫了饑荒，糧食只是一種普通商品。在世界范圍內(nèi)，糧食安全形勢(shì)比任何歷史時(shí)期都要樂觀。近代以來(lái)，對(duì)于中國(guó)而言，饑荒一直如影隨形，溫飽成為社會(huì)問題；從政府角度，糧食安全被作為一種準(zhǔn)公共物品，在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通過程中，政府始終扮演重要角色。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著中國(guó)糧食生產(chǎn)能力的提高，政府應(yīng)當(dāng)完全退出糧食生產(chǎn)與流通，由市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用。筆者也同意這一理想觀點(diǎn)，但是從實(shí)踐角度，還需要慎重地推動(dòng)。根據(jù)全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息系統(tǒng)（聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織）的測(cè)算，2016/17年度全球谷物庫(kù)存7億噸中，中國(guó)谷物庫(kù)存有3億噸，這些庫(kù)存絕大多數(shù)是國(guó)家?guī)齑�。從資產(chǎn)角度，糧權(quán)市場(chǎng)化未必能解決現(xiàn)有的問題，反倒是面對(duì)2018年國(guó)際國(guó)內(nèi)的“黑天鵝”與“灰犀�！笔录瑖�(guó)家?guī)齑嬗谐浞职l(fā)揮作用的潛在空間。既然糧食安全作為中國(guó)政府的公共物品，同時(shí)考慮到現(xiàn)在的時(shí)代背景與生產(chǎn)力條件，確保糧食安全的難度與緊迫性并不存在格外優(yōu)先，那么從策略角度自然應(yīng)當(dāng)選擇最經(jīng)濟(jì)的方式提供，即成本最小化思路。
除了糧食安全之外，政府更多考慮在于糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收之間的關(guān)系，這樣使得目標(biāo)決策復(fù)雜化。從政府角度，農(nóng)民是一種身份，而非一種職業(yè)，農(nóng)民增收與扶貧在行為邏輯上具有相似性，政府承擔(dān)了美好社會(huì)的道義責(zé)任，而非政府的法定責(zé)任。2020年全面建成小康社會(huì)作為中國(guó)共產(chǎn)黨向人民、向歷史作出的莊嚴(yán)承諾，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成為各級(jí)政府的重要任務(wù)。但是從實(shí)踐上看，農(nóng)民增收與扶貧又存在很大的差異，消滅貧困的中國(guó)方案更多地是為貧困人口創(chuàng)造機(jī)會(huì)，而非直接轉(zhuǎn)移支付；以最低收購(gòu)價(jià)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策則是通過轉(zhuǎn)移支付的方式提供農(nóng)民增收保障，在很大程度上并沒有發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的效率。
在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系中，隨著農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系的加深，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)性三個(gè)目標(biāo)之間的悖論關(guān)系越強(qiáng)，政策的多目標(biāo)性越來(lái)越難以協(xié)調(diào)一致。從糧食安全出發(fā)，出于保障糧食生產(chǎn)的目的，政策多目標(biāo)性需進(jìn)行必要地識(shí)別與取舍，結(jié)合大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格改革與玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，在水稻、小麥生產(chǎn)領(lǐng)域，價(jià)格支持措施宜逐步退出。通過增加糧食產(chǎn)出從而增加農(nóng)民收入的思路是不可持續(xù)的，不久前結(jié)束的中央農(nóng)村工作會(huì)議也指出“深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路。堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向”，這也是對(duì)過去單純追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)量目標(biāo)的回歸。
理論上說(shuō)，糧食安全如果作為公共物品，那么就是政府的工作任務(wù)；而農(nóng)民增收在本質(zhì)上并不是政府的任務(wù)目標(biāo)，如果政府愿意承擔(dān)相應(yīng)的道義責(zé)任，這一目標(biāo)則需要獨(dú)立出來(lái)，不能嫁接在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上�？梢院�(jiǎn)要地總結(jié)：對(duì)于政府的任務(wù)來(lái)說(shuō)，糧食安全與農(nóng)民增收是兩個(gè)層面的目標(biāo)，不能混為一談，不要寄希望于一項(xiàng)政策解決所有問題。
三、糧食儲(chǔ)備的作用
糧食儲(chǔ)備源自于糧食作物全年一次或多次的間斷收獲，全年連續(xù)消費(fèi)的自然屬性，隨著糧食生產(chǎn)能力的提升，糧食儲(chǔ)備也開始發(fā)揮一定的“削峰填谷”的經(jīng)濟(jì)功能。進(jìn)一步地，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的提高，糧食全球流通的格局逐步形成，封閉條件下糧食儲(chǔ)備作為糧食安全的最終屏障被逐步打破，糧食儲(chǔ)備在糧食安全中的作用逐步弱化。1960年以來(lái)，庫(kù)存消費(fèi)比作為衡量糧食安全的重要指標(biāo)，除中國(guó)之外的世界其他國(guó)家，大致從40%下降到20%的水平，這反映出在開放經(jīng)濟(jì)條件下，糧食資源的全球配置使得糧食流通速度加快，高成本的糧食儲(chǔ)備在優(yōu)化決策中的地位下降，這也是一個(gè)明顯的趨勢(shì)。
任何時(shí)候的糧食短缺是任何政府都不能容忍的，但是對(duì)于中國(guó)政府而言，超額儲(chǔ)備顯然也不是政府的優(yōu)化選擇。原因在于：從靜態(tài)來(lái)看，過度的糧食安全冗余增加了不必要的財(cái)政支出；從動(dòng)態(tài)來(lái)看，價(jià)格支持政策扭曲市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源配置效率持續(xù)枯竭。此外，可以觀察到的：規(guī)�；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)來(lái)自效率優(yōu)勢(shì)，而非政府的價(jià)格支持，玉米實(shí)施價(jià)補(bǔ)分離的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策之后，大規(guī)模的“毀約棄耕”并不存在；生計(jì)農(nóng)戶由于數(shù)量過于龐大，且生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入占比相對(duì)較小，靠?jī)r(jià)格支持增加的轉(zhuǎn)移支付并不能起到支持生計(jì)的作用。
對(duì)于全球絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)而言，糧食儲(chǔ)備都是作為調(diào)節(jié)余缺的手段。由于糧食超額儲(chǔ)備，并且主要糧權(quán)集中在中央政府手中，糧食儲(chǔ)備管理的職能也逐步從事務(wù)性管理轉(zhuǎn)向糧食資產(chǎn)管理，使得國(guó)家糧食儲(chǔ)備管理日漸復(fù)雜：傳統(tǒng)的事務(wù)性管理只需要做好“看門狗”的功能，即管理好糧食儲(chǔ)備，執(zhí)行好國(guó)家政策即可；但是糧食資產(chǎn)管理卻涉及到捕捉市場(chǎng)機(jī)會(huì)、相機(jī)決策、優(yōu)化資源配置等復(fù)雜決策，而國(guó)家儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，以下簡(jiǎn)稱“中儲(chǔ)糧”）的目標(biāo)設(shè)計(jì)當(dāng)中并不包含上述職能。政府和中儲(chǔ)糧之間存在的委托代理關(guān)系在某種程度上降低了資產(chǎn)管理水平，具體效率問題仍需進(jìn)一步討論。
從最終目標(biāo)上看，中國(guó)的國(guó)家糧食儲(chǔ)備勢(shì)必回歸到余量調(diào)節(jié)、邊際調(diào)節(jié)的余缺管理上，對(duì)應(yīng)的后臺(tái)策略是使用最經(jīng)濟(jì)的儲(chǔ)備手段確保國(guó)家糧食安全。從現(xiàn)在全球一半的糧食庫(kù)存的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向余缺管理絕不可能一蹴而就。如前文所述，2018年國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并不明朗，面對(duì)不確定性，國(guó)家糧食儲(chǔ)備在一定條件下有可能實(shí)現(xiàn)財(cái)富效應(yīng)。針對(duì)目前糧食庫(kù)存高企的現(xiàn)實(shí)，需要足夠包容的心態(tài)，不管怎么說(shuō)“手中有糧、心中不慌”。
四、改革策略的思路
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出“去庫(kù)存”的目標(biāo)，從目前玉米去庫(kù)存的一系列政策措施來(lái)看，已經(jīng)取得了較為明顯的成果，甚至有可能在3-5年內(nèi)從相對(duì)過剩走向相對(duì)短缺。小麥有一定的去庫(kù)存壓力，但是并不是特別緊迫，特別是當(dāng)前還存在結(jié)構(gòu)性短缺，高品質(zhì)小麥相對(duì)不足。稻谷面臨的壓力最大，從供需平衡來(lái)看：稻谷下游深加工有限，飼用量有限，消費(fèi)主要依賴口糧，隨著生活水平提高，稻谷的食用消費(fèi)需求已經(jīng)飽和并呈現(xiàn)出一定的下降；從生產(chǎn)角度，隨著水稻育種、作栽、收獲水平的不斷提高，產(chǎn)出水平還有很大的潛在增長(zhǎng)空間，成本也有下降空間。對(duì)此，參照玉米價(jià)補(bǔ)分離政策的實(shí)踐，需要調(diào)整稻谷最低收購(gòu)價(jià)。
目前的最低收購(gòu)價(jià)思路仍然是“保收益”，將所有的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行政策兜底，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為退化到生產(chǎn)行為，不必考慮經(jīng)營(yíng)決策，這也是透支農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的一個(gè)重要因素。因此，最低收購(gòu)價(jià)的策略思路應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為“保成本”，將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分解，政府對(duì)成本風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底，農(nóng)戶需要對(duì)收益進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策。需要承認(rèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的行為是職業(yè)行為，因?yàn)檗r(nóng)民弱勢(shì)身份而給予的普惠安排是另外的政策，未來(lái)幾年中，必須將稻谷最低收購(gòu)價(jià)調(diào)整到位，讓邊際上的非效率生產(chǎn)退出，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)平衡。
進(jìn)一步地，調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)，通過國(guó)家儲(chǔ)備調(diào)節(jié)也是折中的過渡方案，國(guó)家儲(chǔ)備最終回歸到余缺管理，而非作為糧食市場(chǎng)單一最大的主體進(jìn)行政策性操作。從價(jià)格支持的市場(chǎng)操作走向風(fēng)險(xiǎn)管理也是未來(lái)趨勢(shì)，最低收購(gòu)價(jià)退出，逐步構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，減少政府的直接操作，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效率。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)有糧食收儲(chǔ)機(jī)制出發(fā)，可以將現(xiàn)有的價(jià)格支持轉(zhuǎn)化為：（1）覆蓋更為廣泛的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力；（2）增加必要的財(cái)政支持，提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，增加農(nóng)民的獲得感。
